Wie krisenfest ist das deutsche Gesundheitswesen, wenn die reguläre Versorgung durch Pandemien, Cyberangriffe, Sabotage oder einen militärischen Konflikt unter Druck gerät? Die Erfahrungen der vergangenen Jahre und die veränderte sicherheitspolitische Lage zeigen: Ein leistungsfähiges Gesundheitssystem im Alltag ist nicht automatisch auch auf außergewöhnliche Belastungen vorbereitet.
Verschiedene Organisationen der deutschen Gesundheitspolitik haben sich in den vergangenen Monaten – auch mit Blick auf das bevorstehende Gesetzgebungsverfahren zum Gesundheitssicherstellungsgesetz – mit dieser Frage beschäftigt. Hilfreich kann auch ein Blick in Richtung Skandinavien sein, da sich die skandinavischen Länder bereits seit längerem auf entsprechende Notlagen vorbereiten.
Herausforderungen
Die Sicherstellung der gesundheitlichen Versorgung der Bevölkerung gehört zu den zentralen Aufgaben staatlicher Daseinsvorsorge. In Krisensituationen wird dabei besonders deutlich, wie widerstands-, durchhalte- und lernfähig die bestehenden Strukturen tatsächlich sind. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre – von der COVID-19-Pandemie über Naturkatastrophen und großflächige Infrastrukturausfälle bis hin zu anhaltenden Lieferengpässen – haben gezeigt, dass auch ein leistungsfähiges Gesundheitssystem erheblichen externen Belastungen ausgesetzt sein kann. Mit der veränderten sicherheitspolitischen Lage in Europa und der Möglichkeit hybrider Bedrohungen sowie eines Bündnis- oder Verteidigungsfalls gewinnt die Frage der Resilienz des Gesundheitswesens eine zusätzliche Dimension.
Ein Blick über die Grenzen der EU auf aktuelle Konflikte genügt: Kritische Infrastruktur ist mittlerweile neben militärischen Einrichtungen ein beliebtes Angriffsziel. Bereits heute sind Einrichtungen der kritischen Infrastruktur – auch in Europa und in Deutschland – immer wieder z.B. Cyberangriffen ausgesetzt. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) verzeichnet in den letzten Jahren eine erhöhte Zahl von Cyberangriffen gegen kritische Infrastruktur in Deutschland. Zur kritischen Infrastruktur zählen zum Beispiel die Energie- und Wasserversorgung, der Verkehr, aber auch die medizinische Versorgung. Die Definition des Bundesamtes lautet: „Kritische Infrastrukturen (kurz: KRITIS) sind Organisationen oder Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden.“
Kritische Infrastruktur – nicht nur im Gesundheitswesen – wird nicht nur durch Sabotage, Terrorismus, Cyberangriffe oder Kriegshandlungen bedroht, sondern auch durch Unfälle, Naturkatastrophen, Pandemien und andere Gefahrenkategorien. Das Gesundheitswesen muss im Falle einer sicherheitspolitischen Krise nicht nur seine reguläre Versorgung möglichst lange aufrechterhalten, sondern in der Lage sein, Kapazitäten kurzfristig auszuweiten, Ressourcen neu zu verteilen und Prioritäten an die jeweilige Lage anzupassen. Resilienz ist dabei nicht allein eine Frage der Ausstattung einzelner Einrichtungen. Sie setzt das funktionierende Zusammenspiel aller an der Gesundheitsversorgung beteiligten Akteure und Ebenen voraus. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie resilient das deutsche Gesundheitssystem für eine etwa sicherheitspolitische Krise tatsächlich aufgestellt ist und welche Voraussetzungen geschaffen werden müssen, damit die medizinische Versorgung auch unter außergewöhnlichen Bedingungen aufrechterhalten werden kann. Dabei reicht es nicht aus, allein die Kapazitäten von Krankenhäusern oder die Verfügbarkeit medizinischen Personals zu betrachten. Vielmehr muss die gesamte Versorgungskette in den Blick genommen werden.
Dies ist mit Blick auf drohende Krisen, aber auch auf das geplante Gesetzgebungsverfahren für ein „Gesundheitssicherstellungsgesetz“ (GeSiG), das momentan seitens der Bundesregierung unter Federführung des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG) geplant wird, von zentraler Bedeutung. Unter Berücksichtigung der Positionen zentraler Institutionen und Verbände als wichtige Akteure des Gesundheitssystems sollen hier entsprechende ganzheitliche Maßnahmen für eine stärkere und sektorenübergreifende Resilienz des gesamten deutschen Gesundheitssystems abgeleitet werden und diese mit bestehenden Strukturen in den skandinavischen Ländern verglichen werden.
Deutsches Gesundheitssystem im Krisenfall – Sichtweise wesentlicher Akteure
Die Definition und die Zuordnung kritischer Anlagen erfolgt nach dem BSI-Gesetz bzw. der nachgelagerten KRITIS-Verordnung. Für den Sektor der Gesundheitsversorgung besteht hier eine eigene Anlagenkategorie, die verschiedene Einrichtungsformen (z.B. Krankenhäuser, medizinische Labore) umfasst. Insgesamt sind für den Gesundheitssektor elf Kategorien gelistet: Krankenhäuser, Produktionsstätten für unmittelbar lebenserhaltende Medizinprodukte, Abgabestellen (z.B. Einrichtungen, in denen bestimmte Medizinprodukte abgegeben werden), Produktionsstätten für Arzneimittel, Blut- und Plasmaspendensteuerungssystem, Betriebs- und Lagerräume für bestimmte Produkte (z.B. Arzneimittel), Anlagen zum System oder Vertrieb verschreibungspflichtiger Arzneimittel, Apotheken, medizinische Labore und Laborinformationsverbünde. Auf den ersten Blick fällt auf, dass viele Einrichtungen der ambulanten medizinischen Versorgung nicht im Rahmen dieser Verordnung gelistet sind, wobei der ambulante Sektor das Rückgrat der medizinischen Versorgung in Deutschland darstellt. Im Wesentlichen werden im Folgenden die Positionen wesentlicher Akteure aus den Feldern der ambulanten und stationären Versorgung sowie der Arzneimittelversorgung dargestellt, da diese für eine Akutversorgung im Krisenfall essenziell sind und sich die genannten Akteure mit Blick auf das bevorstehende Gesetzgebungsverfahren zum GeSiG auch im Rahmen entsprechender Strategie- und Impulspapiere positioniert haben. Daneben haben sich selbstverständlich auch weitere Akteure und Verbände des Gesundheitswesens mit dieser Thematik im Rahmen von Stellungnahmen, Positionspapieren etc. beschäftigt, der Fokus dieses Artikels soll jedoch aufgrund der Definitionen der KRITIS-Verordnung auf den nachfolgend beleuchteten liegen.
Die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) hat im Oktober 2026 gesondert für den Sektor der niedergelassenen Ärzteschaft eine Broschüre „Vorsorge in Praxen für Krisen und Katastrophen“ herausgegeben. Dabei handelt es sich um einen Handlungsleitfaden für ambulante Versorgungsstrukturen.
Für den Bereich der Krankenhausversorgung hat ein Gutachten der Deutschen Krankenhausgesellschaft (DKG) vom Oktober 2025 den Status quo der Krankenhausresilienz untersucht, Maßnahmen zu ihrer Verbesserung identifiziert und die zu ihrer Umsetzung anfallenden Investitions- und zusätzlichen jährlichen Betriebskosten geschätzt. Das Gutachten untersucht drei zentrale Szenarien: Cyberangriffe und Sabotageakte sowie den Bündnis- und Verteidigungsfall. Dem Gutachten zufolge werden allein 2,7 Mrd. Euro benötigt, um die Resilienz im Fall von Cyberangriffen und Sabotage herzustellen. Um im Bündnisfall gewappnet zu sein, liegt der Investitionsbedarf der Kliniken bei 4,9 Mrd. Euro, im Verteidigungsfall bei bis zu 15 Mrd. Euro. Kurzfristig müssten in allen Szenarien vor allem die IT- und Kommunikationssicherheit sowie der direkte Schutz der Krankenhäuser durch Sicherheitsdienste verbessert werden. Verbesserungen müssten auch bezüglich baulicher/infrastruktureller Maßnahmen erfolgen (z.B. geschützte Arbeits- und Behandlungsräume, Hubschrauberlandeplätze).
Der Deutsche Ärztetag als „Parlament“ der deutschen Ärzteschaft bzw. der Bundesärztekammer hat in den Jahren 2025 und 2026 Beschlüsse zum Thema Resilienz gefasst, in denen der Gesetzgeber aufgefordert wird, die Stärkung der Resilienz des Gesundheitssystems als Ziel in allen gesetzgeberischen Vorhaben zu berücksichtigen. Zudem haben sich die Bundesärztekammer (BÄK) ebenso wie auch Verbände der pharmazeutischen Industrie und weitere Branchen der Gesundheitswirtschaft und Gesundheitsversorgung im Rahmen von Strategiepapieren und Publikationen mit den Themen Resilienz und Krisenvorsorge für ihre jeweiligen Bereiche beschäftigt.
Nachfolgend sollen hier wesentliche Ergebnisse dieser Strategiepapiere zusammengefasst werden.
Die BÄK konzentrierte sich in ihrem Strategiepapier „Im Krisenfall handlungsfähig – Resilienz des Gesundheitswesens aus ärztlicher Sicht“ im Wesentlichen auf die sektorenübergreifenden Aspekte des Zusammenwirkens von Akteuren und von Ebenen zur Verbesserung der Abläufe im Krisenfall, den Aspekt der Versorgung/Ausstattung/Bevorratung im Krisenfall sowie auf den Aspekt des medizinischen Personals im Krisenfall. Weiterhin skizziert das Papier Aufgaben für die ärztliche Selbstverwaltung.
Die BÄK versteht die Resilienz des Gesundheitswesens als gesamtstaatliche Aufgabe. Ein resilientes Gesundheitssystem muss auch unter außergewöhnlichen Bedingungen ausreichend widerstands-, durchhalte- und lernfähig sein und die Patientenversorgung aufrechterhalten können. Das Papier geht von einem All-Gefahren-Ansatz aus. Unterschiedliche Krisenszenarien können über unterschiedlich lange Zeiträume und in unterschiedlicher geografischer Ausdehnung zu einer erhöhten Zahl von Verletzten und/oder Erkrankten führen. Das Gesundheitswesen muss deshalb in der Lage sein, seine Versorgungskapazitäten hochzuskalieren. Werden Kapazitätsgrenzen erreicht, müssen Leistungen priorisiert oder zeitlich verschoben werden können.
Nach Auffassung der BÄK setzt Resilienz eine zielgerichtete Zusammenarbeit aller an der Versorgung beteiligten Akteure und sämtlicher staatlicher Ebenen voraus – von Kommune und Ländern über den Bund bis zur EU. Je nach Krisenszenario und Intensität muss diese Zusammenarbeit teilweise neu geordnet werden. Das deutsche Gesundheitswesen verfügt grundsätzlich über vielfältige Strukturen – darunter Krankenhäuser unterschiedlicher Versorgungsstufen, einen starken ambulanten Bereich und Reha-Einrichtungen. Diese Vielfalt kann zur Resilienz beitragen, wenn bei Ausfällen einzelne Einrichtungen ihre Aufgaben vorübergehend an andere Einrichtungen übertragen können. Dafür braucht es allerdings klare Zuständigkeiten und abgestimmte Verfahren. Als problematisch beschreibt die BÄK insbesondere die regionale und föderale Fragmentierung sowie fehlende beziehungsweise nicht ausreichend etablierte Strukturen für eine überregionale Lageführung. Auch Krankenhausalarm- und Einsatzpläne (KAEP) sind bislang nicht bundeseinheitlich ausgestaltet und häufig noch stark auf den Massenanfall von Verletzten ausgerichtet. Für den ambulanten Bereich besteht keine vergleichbare gesetzliche Verpflichtung zur Krisenplanung.
Ein weiterer Schwerpunkt ist die einheitliche Information der Bevölkerung. Zuständigkeiten zwischen ÖGD, Bundeseinrichtungen wie RKI, PEI und BIÖG sowie weiteren Akteuren sollen klarer abgegrenzt und gemeinsame Informationsstrategien etabliert werden. Für die Krisenkommunikation fordert die BÄK eine interoperable und krisenfeste digitale Infrastruktur. Digitale Kommunikationswege sollen standardisiert, technisch und semantisch interoperabel sowie gegen Ausfälle geschützt sein. Gleichzeitig müssen analoge Alternativen für den Fall schwerer technischer Störungen vorhanden sein. Besondere Bedeutung misst die BÄK einem Lagezentrum Gesundheit auf Bundesebene bei. Dieses soll unter anderem in Echtzeit Informationen über verfügbare personelle und sachliche Kapazitäten, Krankenhaus- und Intensivbetten, ambulante und Reha-Kapazitäten, Vorräte, Infektionsgeschehen sowie Transport- und Logistik-kapazitäten erfassen. Es soll außerdem eine strategische Patientensteuerung ermöglichen. Krisenabläufe müssen nach Auffassung der BÄK regelmäßig geübt werden.
Ein resilientes System benötigt ausreichende Kapazitäten und Möglichkeiten zur schnellen Skalierung. Dazu gehört auch Redundanz: Fällt eine Einrichtung aus, muss eine andere zumindest teilweise deren Aufgaben übernehmen können. Die BÄK stellt dabei ausdrücklich einen Zielkonflikt zu einer weiteren Konzentration bzw. einem Abbau von Kapazitäten fest. Dafür seien entsprechende Investitionen von Bund und Ländern notwendig. Gesundheitseinrichtungen müssten besser vor Ausfällen geschützt werden (z.B. Strom, Wasserversorgung). Die BÄK verweist zudem auf die hohe Bedeutung der Cyberresilienz und fordert eine stärkere Absicherung von Gesundheitseinrichtungen gegen Cyberangriffe. Die zunehmende Abhängigkeit von internationaler technischer Infrastruktur wird ebenfalls als Resilienzrisiko betrachtet. Besondere Bedeutung erhält die geplante Nationale Reserve Gesundheitsschutz (NRGS). Die BÄK fordert, das Ziel einer Bevorratung kritischer Arzneimittel und Medizinprodukte für mindestens sechs Monate weiterzuverfolgen.
Die BÄK sieht weiterhin die quantitative und qualitative Verfügbarkeit von Personal als einen zentralen Faktor der Resilienz. Eine Krise kann gleichzeitig einen erhöhten Personalbedarf und eine eingeschränkte Verfügbarkeit von Beschäftigten verursachen. Ein wesentliches Problem ist die fehlende genaue Kenntnis darüber, welches Personal im Krisenfall tatsächlich zur Verfügung steht. Insbesondere Mehrfachassignierungen – beispielsweise bei Personen, die gleichzeitig im Gesundheitswesen, bei Hilfsorganisationen oder bei der Bundeswehr eingesetzt werden könnten – werden bislang nicht systematisch erfasst. Ein wichtiger Punkt des Papiers ist die Wahrung der ärztlichen Entscheidungskompetenz. Auch unter Krisenbedingungen sollen Behandlungsentscheidungen auf medizinischer Fachlichkeit und der individuellen Situation der Patientinnen und Patienten beruhen. Bei knappen Ressourcen sollen medizinische Dringlichkeit und Notwendigkeit maßgeblich sein.
Die Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände ABDA stellt in ihrem Strategiepapier „Resiliente Gesundheitsversorgung durch Apotheken“ die Bedeutung der öffentlichen Apotheken als dezentrale und wohnortnahe Versorgungsstruktur heraus. Apotheken seien nicht nur für die Arzneimittelversorgung unverzichtbar, sondern aufgrund ihrer regionalen Verankerung, niedrigschwelligen Erreichbarkeit sowie ihrer pharmazeutischen und logistischen Expertise auch wichtige Gesundheitsknotenpunkte, Frühwarnsysteme und Sicherheitsanker in Krisen. Ihre flächendeckende Präsenz ermögliche es, die Bevölkerung auch dann zu erreichen, wenn andere Versorgungsstrukturen eingeschränkt sind.
Aus Sicht der ABDA muss Krisenvorsorge deshalb bereits im Normalbetrieb ansetzen. Die meisten öffentlichen Apotheken gehörten gemäß der NIS-2-Kriterien und dem KRITIS-Dachgesetz nicht zur offiziellen kritischen Infrastruktur. Trotzdem benötigen alle Apotheken klare rechtliche Möglichkeiten, um sich individuell auf verschiedene Szenarien vorbereiten zu können. Dazu gehörten Vorkehrungen mit Blick auf Notstrom, Treibstoff und Telekommunikation. Apotheken müssen organisatorisch, personell und wirtschaftlich in der Lage sein, ihre Versorgungsaufgaben auch bei außergewöhnlichen Belastungen aufrechtzuerhalten. Dazu gehören eine verlässliche Arzneimittelversorgung, belastbare logistische Abläufe sowie die Einbindung der Apotheken in die Krisenplanung und die Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden und weiteren Akteuren des Gesundheitswesens. Insbesondere Krankenhausapotheken komme eine besondere Bedeutung als strategische Gesundheitsknotenpunkte für Arzneimitteltherapiesicherheit, Versorgungs-kontinuität und Krisenfestigkeit. Ihre strukturelle, personelle, technische und finanzielle Stärkung sei entscheidend, damit Krankenhäuser ihren Versorgungsauftrag auch unter außergewöhnlichen Belastungen erfüllen könnten. Krankenhausapotheken und öffentliche Apotheken sollten weiterhin durch verbindliche Vorbereitungen und Übungen so aufgestellt werden, dass sie auch im Krisenfall handlungsfähig bleiben und ihren Versorgungsauftrag erfüllen können. Ein nationales digitales Lagebild zur Arzneimittelversorgung, das Verfügbarkeit, Bestände, Lieferfähigkeit und regionale Versorgungslagen nahezu in Echtzeit bündelt, sei zu etablieren. Es solle gleichzeitig als Steuerungsinstrument für eine Bevorratungsstrategie dienen. Die ABDA betont zugleich die Bedeutung stabiler Apothekenstrukturen für die Resilienz des Gesamtsystems.
Auch die Verbände der pharmazeutischen Industrie haben sich mit der Aufrechterhaltung von Versorgung im Krisenfall beschäftigt, u.a. die Branchenverbände Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie (BPI) im Papier „BPI-Sicherheitsstrategie – Ein Weckruf für Deutschlands Versorgungssouveränität im Kriegs- und Krisenfall“ vom März 2026 sowie der Verband „Pro Generika“ in einem Impulspapier „Arzneimittel als Teil strategischer Vorsorge: Was das Gesundheitssicherstellungsgesetz leisten muss“ vom September 2026.
Der BPI stellt die Arzneimittelversorgung in einen sicherheitspolitischen Kontext: Versorgungssicherheit sei nicht mehr allein eine gesundheitspolitische Frage, sondern Bestandteil nationaler und europäischer Sicherheit. Globale Lieferketten, geopolitische Konflikte, Handelskonflikte und die starke Abhängigkeit von außereuropäischen Produktionsstandorten machten die Arzneimittelversorgung verwundbar. Ein wesentlicher Ausgangspunkt des Papiers ist die zunehmende Abhängigkeit Europas von globalen Lieferketten, insbesondere bei pharmazeutischen Wirkstoffen und Vorprodukten. Der BPI sieht dabei insbesondere Asien und China als wichtige Abhängigkeitspunkte. Kritisch sind nicht nur Produktionsstandorte selbst, sondern auch die Transportwege zwischen Asien und Europa. Das Papier versteht Versorgungssicherheit daher ausdrücklich als Frage der Lieferkettenresilienz. Es reicht aus Sicht des BPI nicht aus, erst im Krisenfall auf Lieferengpässe zu reagieren.
Vielmehr müssten Abhängigkeiten bereits im Vorfeld reduziert und alternative Bezugsquellen und Produktionsmöglichkeiten aufgebaut werden. Das Papier fordert dabei keine vollständige Abschottung oder Autarkie. Im Mittelpunkt steht vielmehr eine größere Versorgungssouveränität durch eine Verringerung kritischer und einseitiger Abhängigkeiten. Für den BPI zählt weiterhin die Standortpolitik zu einem Bestandteil der Versorgungssicherheit. Der BPI argumentiert ausdrücklich, dass Deutschland und Europa industrielle Rahmenbedingungen schaffen müssen, die Investitionen in Forschung, Entwicklung und Produktion ermöglichen. Ein weiterer Baustein der Strategie ist die Vorsorge für den tatsächlichen Krisenfall. Der BPI sieht strategische Vorräte als wichtigen Bestandteil der Versorgungssicherheit. Sie können kurzfristige Unterbrechungen von Lieferketten überbrücken und Zeit schaffen, um alternative Lieferwege oder Produktionsmöglichkeiten zu aktivieren. Allerdings versteht das Papier Vorratshaltung nicht als alleinige Lösung: Sie soll vielmehr mit einer diversifizierten Liefer- und Produktionsstruktur verbunden werden.
Aus Sicht des Positionspapiers des Branchenverbandes der Generikahersteller „Pro Generika“ ist ein klarer Perspektivwechsel notwendig: Das geplante GeSiG sollte aus Sicht der Autoren nicht erst Regelungen für den eingetretenen Krisen- oder Verteidigungsfall treffen, sondern bereits im Frieden die Voraussetzungen für eine krisenfeste Arzneimittelversorgung schaffen. Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass die Arzneimittelversorgung schon im Normalbetrieb durch Lieferengpässe und internationale Abhängigkeiten verwundbar ist. Generika stellen nach dem Papier rund 81 Prozent der ambulanten Arzneimittelversorgung, während wichtige Wirkstoffe und Vorprodukte insbesondere in Asien und China produziert werden.
Ein zentraler Gedanke des Papiers ist die systematische Ermittlung von Verwundbarkeiten und daraus abzuleitenden Vorsorgefähigkeiten. Dabei plädiert das Papier ausdrücklich für eine sektorübergreifende Betrachtung. Die Arzneimittelversorgung hängt nicht nur von Wirkstoff- und Arzneimittelherstellern ab, sondern ebenso von Rohstoffen, Energie, Logistik, digitalen Infrastrukturen, Verpackung, Transport und weiteren industriellen Vorleistungen. Die bestehenden Analysen kritischer Lieferketten sollten deshalb in ein nationales Gesamtlagebild überführt werden, das die verschiedenen Abhängigkeiten und ihre Wechselwirkungen sichtbar macht. Das Wissen der pharmazeutischen Hersteller über konkrete Lieferketten, Produktionsprozesse, Zulassungen, Substitutionsmöglichkeiten und tatsächliche Hochlaufkapazitäten soll nach Auffassung von Pro Generika kontinuierlich in einen strategischen Dialog mit dem BMG einfließen. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Operationalisierung von Versorgungssicherheit. Für besonders kritische Arzneimittel sollen konkrete Verfügbarkeitsziele definiert und diesen die tatsächlich vorhandenen Produktionskapazitäten gegenübergestellt werden.
Die daraus entstehende „Resilienzlücke“ lässt sich nach dem Papier in zusätzliche Produktions-, Lager- und Vorhaltekapazitäten übersetzen. Damit verbindet das Papier Versorgungssicherheit unmittelbar mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Arzneimittelproduktion. Zusätzliche Lieferanten, größere Lagerbestände, alternative Wirkstoffquellen, redundante Lieferketten oder kurzfristig aktivierbare Produktionslinien verursachen Kosten, die im normalen Markt nicht automatisch vergütet werden. Pro Generika sieht deshalb ein Spannungsverhältnis zwischen maximaler ökonomischer Effizienz und Resilienz: Was im Normalbetrieb als Reserve erscheinen kann, kann im Krisenfall eine entscheidende Sicherheitsleistung darstellen. Die Autoren plädieren zugleich für eine europäische statt national-autarke Strategie. Deutschland könne und solle nicht sämtliche kritischen Arzneimittel, Wirkstoffe und Vorprodukte selbst herstellen. Die übergeordnete Forderung des Papiers besteht darin, aus dem geplanten GeSiG ein „Gesundheitssicherstellungs- und Vorsorgegesetz (GeSiVoG)“ zu machen. Das Gesetz soll aus Sicht von Pro Generika verbindlich festlegen, welche Fähigkeiten im Krisenfall benötigt werden, welche Verfügbarkeitsziele gelten, welche Produktions- und Vorhalteleistungen dafür erforderlich sind und wie diese dauerhaft finanziert werden. Dabei sollen militärische Zusatzbedarfe und die Aufrechterhaltung der zivilen Gesundheitsversorgung gemeinsam betrachtet werden.
Zwischenfazit: Krisenvorsorge als dauerhafte Aufgabe der Gesundheitsversorgung
Die unterschiedlichen Positionierungen von Krankenhäusern, Ärzteschaft und pharmazeutischer Industrie weisen trotz ihrer jeweils sektorspezifischen Perspektiven in eine gemeinsame Richtung: Krisenresilienz muss als dauerhafte Fähigkeit des Gesundheitssystems verstanden werden, auch unter außergewöhnlichen Bedingungen die medizinische Versorgung aufrechtzuerhalten und handlungsfähig zu bleiben. Dabei darf Vorsorge nicht erst mit dem Eintritt einer Krise beginnen. Vielmehr müssen notwendige Strukturen, Kapazitäten und Verfahren bereits im Normalbetrieb geschaffen, finanziert, regelmäßig überprüft und geübt werden.
Ein wesentlicher, übergreifender Leitgedanke ist die Abkehr von einer ausschließlich auf maximale – vor allem wirtschaftliche – Effizienz im Regelbetrieb ausgerichteten Betrachtung. Resilienz erfordert Redundanzen, Reserven und alternative Versorgungs- und Lieferwege, die im Regelbetrieb möglicherweise wirtschaftlich nicht optimal erscheinen, im Krisenfall jedoch entscheidend sein können. Dies betrifft sowohl personelle und infrastrukturelle Kapazitäten als auch Arzneimittel, Medizinprodukte, IT, Energie, Logistik und industrielle Vorleistungen. Damit verbunden ist die Erkenntnis, dass Versorgungssicherheit nicht sektoral gedacht werden kann. Krankenhäuser, ambulante Versorgung, Labore, Arzneimittel- und Medizinprodukteversorgung sowie die für sie erforderlichen Energie-, IT-, Logistik- und Produktionsstrukturen sind voneinander abhängig. Wichtig ist weiterhin auch die Aufrechterhaltung der Versorgung der Bevölkerung abseitig der durch entsprechende Krisen verursachten Gesundheitsrisiken und -schäden. Weiterhin muss – unter anderem mit Blick auf die Erfahrungen der Coronapandemie, aber auch der KRITIS-Definition – auch der Bereich der Labordiagnostik entsprechend mitgedacht, eingebunden und krisensicher ausgestattet werden.
Resilienz erfordert ein sektorübergreifendes Lagebild, klare Zuständigkeiten, abgestimmte Verfahren und eine enge Zusammenarbeit von Staat, Selbstverwaltung und Gesundheitswirtschaft – von der kommunalen Ebene bis hin zu Bund und europäischer Ebene. Schließlich wird aber auch deutlich: Resilienz hat ihren Preis und braucht verlässliche Rahmenbedingungen. Vorhaltekapazitäten, zusätzliche Lagerbestände, redundante Lieferketten, geschützte Infrastruktur, Cybersecurity und verfügbare personelle Ressourcen entstehen nicht automatisch und lassen sich nicht allein über die bestehenden Strukturen finanzieren. Krisenvorsorge muss daher als eine gesamtstaatliche Investition in die Funktionsfähigkeit und Sicherheit des Gesundheits-wesens verstanden und entsprechend politisch gewollt, organisiert und finanziert werden. Gerade die Frage der Finanzierung ist hier entscheidend, da diese in den Vergütungssystemen unseres Gesundheitswesens nicht (ausreichend) abgebildet ist. Strenggenommen müsste diese auch als gesamtstaatliche Aufgabe ohnehin aus Steuermitteln erfolgen und nicht über die von den Krankenversicherungssystemen als Kostenträgern und damit Beitragszahlern getragenen Strukturen.
Der übergeordnete Leitgedanke lautet damit: Ein resilientes Gesundheitssystem entsteht nicht erst in der Krise. Es wird im Normalbetrieb vorbereitet – durch Vorsorge, Redundanz, Kooperation, verlässliche Rahmenbedingungen und die Fähigkeit, bestehende Kapazitäten im Krisenfall schnell anzupassen und hochzufahren.
Krisenvorsorge als Bestandteil gesamtstaatlicher Resilienz
Wie dies aussehen kann, lässt sich am Beispiel von Finnland, Norwegen und Schweden betrachten. Die nordischen Länder gelten als fortgeschrittenste Anwender des Konzepts gesamtstaatlicher Resilienz – auch als „Total Defence“ bezeichnet. Das zentrale Merkmal dieses Konzepts ist die sektorübergreifende Einbindung verschiedener Regelungsbereiche zur Stärkung der Gesamtreaktionsfähigkeit und Krisenresilienz des Staates.
Zwar nutzen Finnland, Norwegen und Schweden jeweils unterschiedliche Regelungen für Zuständigkeiten, Befugnisse und Vorgaben zu materieller und personeller Vorsorge, gemeinsam ist jedoch, dass Kapazitäten im Krisenfall ineinandergreifen, wie im Folgenden am Beispiel der Steuerung von Behandlungskapazitäten, medizinischen Vorräten und Personal deutlich wird. So enthält in Norwegen das Gesetz über gesundheitliche und soziale Vorsorge (Helseberedskapsloven) Ermächtigungs-grundlagen für die zentrale Steuerung von Gesundheits- und Pflegedienstleistungen, sowie weiterer Ressourcen einschließlich des Personals. Der Gesetzgeber berät aktuell über eine Reform des Gesetzes und die norwegische Regierung hat im Mai 2026 Krankenhäuser und Kommunen aufgefordert, ihre Planungen auf die Fähigkeit auszurichten, im Kriegsfall bis zu 7.000 Betten für zivile und militärische Verwundete bereitzustellen. In Finnland können die zuständigen Behörden unter den gesetzlichen Voraussetzungen des Emergency Powers Act (Valmiuslaki 1552/2011) Gesundheits-einrichtungen verpflichten, ihre Tätigkeit auszuweiten oder umzustellen, Leistungen an andere Orte zu verlagern, Patienten aufzunehmen oder eine Einrichtung beziehungsweise Teile davon öffentlichen Stellen zur Verfügung zu stellen.
Zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit sind Großhändler in Norwegen zur Vorratshaltung bestimmter kritischer Arzneimittel verpflichtet. Ergänzend werden Krankenhausbestände über regionale Vereinbarungen organisiert. Finnland kombiniert gesetzliche Mindestvorräte für bestimmte Arzneimittel bei Herstellern, Importeuren und Gesundheitseinrichtungen mit staatlichen Notfallreserven. Im Gegenzug erhalten Hersteller und Importeure eine Vergütung durch die National Emergency Supply Agency (NESA). Eine Gesetzesreform stärkt seit April 2026 den institutionellen Rahmen der Versorgungssicherheit und die Rolle der NESA. Die Finanzierung erfolgt aus einem National Emergency Supply Fund. In Schweden tritt am 1. Januar 2027 eine gesetzliche Pflicht zur Lagerhaltung von Gesundheitsprodukten für Regionen und Kommunen in Kraft. Dazu wurden den Regionen insgesamt 743 Millionen schwedische Kronen (entspricht ca. 68 Millionen Euro) zur Stärkung der Vorratshaltung zugesagt.
Schließlich besteht die Herausforderung im Krisenfall auf eine ausreichende Zahl qualifizierten Personals zurückgreifen zu können. In Norwegen kann dazu qualifiziertes Personal zum Verbleib im Dienst, zur Arbeit an einem bestimmten Ort und zur Ausführung angewiesener Arbeiten verpflichtet werden. Finnland sieht eine Arbeitsverpflichtung als letztes Mittel vor, wenn mildere Maßnahmen zur Sicherung der notwendigen Versorgung nicht ausreichen.
Fazit
Der Blick auf Finnland, Norwegen und Schweden zeigt, wie sich die übergreifenden Anforderungen an ein resilientes Gesundheitssystem in konkrete staatliche Strukturen und Vorsorgemechanismen übersetzen lassen. Aus dem Vergleich lassen sich insbesondere drei Lehren ableiten: Erstens braucht es klare, abgestufte Befugnisse zentraler Stellen, um regionale Versorgungsstrukturen und Kapazitäten im Krisenfall koordiniert steuern zu können. Zweitens müssen privatwirtschaftliche Pflichtbestände und staatliche Reserven durch verlässliche Finanzierungsmechanismen abgesichert werden. Drittens setzt eine wirksame Personalvorsorge voraus, dass verfügbare personelle Ressourcen übergreifend erfasst und ihr Einsatz im Krisenfall vorbereitet werden, wobei die Rechte der betroffenen Beschäftigten angemessen zu berücksichtigen sind.
Die Positionen der deutschen Gesundheitsorganisationen und der Vergleich mit Finnland, Norwegen und Schweden weisen in eine gemeinsame Richtung: Krisenresilienz muss als dauerhafte Fähigkeit des Gesundheitssystems verstanden werden, die medizinische Versorgung auch unter außergewöhnlichen Bedingungen aufrecht-zuerhalten und handlungsfähig zu bleiben. Die dafür notwendigen Strukturen, Kapazitäten und Verfahren müssen bereits im Normalbetrieb geschaffen, finanziert, regelmäßig überprüft und geübt werden. Vorsorge darf nicht erst mit dem Eintritt einer Krise beginnen.
Ein resilientes Gesundheitssystem erfordert dabei ein Umdenken gegenüber einer ausschließlich auf Effizienz im Regelbetrieb ausgerichteten Organisation der Versorgung. Redundanzen, personelle und infrastrukturelle Reserven sowie alternative Versorgungs- und Lieferwege können im Alltag zusätzliche Ressourcen binden, im Krisenfall jedoch entscheidend sein. Zugleich muss Versorgungssicherheit sektorübergreifend gedacht werden: Krankenhäuser, ambulante Versorgung, fachärztliche Labore, Arzneimittel- und Medizinprodukteversorgung sowie die zugrunde liegenden Energie-, IT-, Logistik- und Produktionsstrukturen sind eng miteinander verbunden. Neben der Bewältigung unmittelbarer Krisenfolgen muss auch die reguläre Versorgung der Bevölkerung aufrechterhalten werden.
Der Blick auf die nordischen Länder verdeutlicht, wie sich diese Anforderungen institutionell verankern lassen. Dazu gehören klare, abgestufte Befugnisse zentraler Stellen zur koordinierten Steuerung regionaler Versorgungsstrukturen und Kapazitäten, verlässlich finanzierte privatwirtschaftliche Pflichtbestände und staatliche Reserven sowie eine übergreifende Erfassung personeller Ressourcen und die Vorbereitung ihres Einsatzes.
Entscheidend ist schließlich die Finanzierung: Vorhaltekapazitäten, Bevorratung, redundante Lieferketten, geschützte Infrastruktur und verfügbare Personalressourcen lassen sich nicht allein aus den bestehenden Vergütungssystemen finanzieren. Krisenvorsorge ist daher als gesamtstaatliche Aufgabe und Investition in die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens zu begreifen. Die hierfür notwendigen Leistungen müssen politisch gewollt, verbindlich organisiert und nachhaltig finanziert werden. Soweit sie dem gesamtstaatlichen Sicherheitsinteresse dienen, ist dabei auch eine Finanzierung aus Steuermitteln konsequent zu prüfen, statt die Kosten allein den Beitragszahlern der Krankenversicherungssysteme aufzuerlegen.
Die zentrale Erkenntnis lautet auch hier: Widerstandsfähigkeit entsteht durch kontinuierliche Vorbereitung im Regelbetrieb. Das geplante Gesundheitssicherstellungsgesetz bietet die Chance, die Krisenvorsorge im deutschen Gesundheitswesen systematisch weiterzuentwickeln und dabei auch Erfahrungen aus den nordischen Ländern aufzugreifen. Insbesondere auch die aktuell laufenden Gesetzesänderungsvorhaben in den genannten Ländern lohnen einen näheren Blick.
Entscheidend ist, Vorsorge nicht auf einzelne Einrichtungen oder Versorgungsektoren zu beschränken, sondern Zuständigkeiten, Kapazitätsplanung, Bevorratung und Finanzierung als zusammenhängende Aufgaben zu regeln, um zu einer gesamtstaatlichen Krisenresilienz zu gelangen.
Fabian Amberger
Jurist, Arbeitsgebiete: rechtliche und politische Rahmenbedingungen der deutschen und europäischen Resilienz und Verteidigungsfähigkeiten
Daniel Schaffer
Politikwissenschaftler und Geschäftsführer des Verbandes der Akkreditierten Labore in der Medizin (ALM).
Der Autor vertritt seine private Meinung.
