Gesundheitsminister Linnemann hat zur Reform der Pflegeversicherung – schon vor der Kabinettentscheidung zum Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) – eine weitere Strukturkommission angekündigt. Dabei liegt die Parallele zur Finanzkommission Gesundheit auf der Hand. Die bisherigen Versuche der Koalition, ihre Sozialreformen durch Kommissionen voranzubringen, bieten jedoch keine überzeugenden Vorbilder.
Für das „Regieren mit Kommissionen“ gibt es unterschiedliche Gründe. Welche davon treiben hier den Minister an? Andere Kommissionen (z.B. der Rot-Grünen-Koalition nach der Jahrtausendwende oder zuletzt der Ampel) hatten erhebliche Nachwirkungen. Das waren jedoch andere Zeiten.
Minister Linnemann wollte den Referentenentwurf zum PNOG, den seine Vorgängerin Anfang Juni vorgestellt hatte, fast unverändert ins Kabinett einbringen. Nur die Rücknahme der geplanten Kürzungen bei den Rentenbeiträgen für pflegende Angehörige hatte er in den letzten Wochen versprochen, wobei die „Gegenfinanzierung“ schon dafür völlig offenblieb. Dabei hat er bereits die Einberufung einer neuen Pflegekommission angekündigt, die Vorschläge für „Strukturreformen“ erarbeiten soll. Nun hat die SPD bei der Verabschiedung des PNOG im Kabinett weitere Abschwächungen der Einsparwirkungen durchgesetzt (geringere Kürzungen des Pflegegeldes und keine Einschränkung bei den Zuschüssen zum Eigenanteil der Heimbewohner). Der Verzicht auf diese Leistungskürzungen führt dazu, dass das Gesetz nicht einmal mehr die erwarteten Defizite der SPV im Jahr 2027 kompensiert. Die SPV braucht sogar weitere Kredite des Finanzministers.
Für die vorgesehene Kommission ändert sich damit der Auftrag: Sie soll bis Ende Januar 2027 nicht nur Vorschläge erarbeiten, um die Pflege „fit für die 30er Jahre“ zu machen, sondern auch einen Finanzausgleich zwischen privaten und sozialen Pflegekassen verfassungsrechtlich prüfen und Vorschläge erarbeiten, wie sich die Zuschüsse für Heimbewohner „sozialer ausgestalten“ ließen. Der ursprüngliche Sinn der Pflegereform wird damit (von der SPD) auf den Kopf gestellt: Es geht nicht mehr in erster Linie um die Rettung der SPV vor der Insolvenz und um Beitragssatzstabilität, sondern um Leistungsverbesserungen, den stationären „Pflegedeckel“ und um mehr Umverteilung.
Die Kommission (Expertenkommission aus Wissenschaftlern) soll im Oktober ihre Arbeit aufnehmen. Ein erster Gesetzentwurf zu ihren Ergebnissen soll laut Linnemann bis Ostern ins Kabinett kommen, bis 1. Juli 2027 sollen Bundestag und Bundesrat folgen. Ein gewaltiger Auftrag und ein herausfordernder Zeitplan!
Diese Ankündigung zerlegt die Pflegereform in zwei Schritte. Das hat den Effekt, dass das PNOG[1] jetzt als „Vorschaltgesetz“ oder „erster Schritt“ etikettiert wird[2], das die aktuellen Finanznöte der SPV nur für ein halbes Jahr lindern kann. Das ist insofern bemerkenswert, als dieses Gesetz ja selbst den Anspruch einer „Strukturreform“ erhebt. Dieser Anspruch zeigt sich auch im Namen des Gesetzes, der sich das „Arzneimittelmarktneuordnungsgesetz“ (AMNOG) von 2010 zum Vorbild nimmt. Dem entspricht, dass mit dem PNOG im Hinblick auf Prävention, Rehabilitation und die „Pflegebegleitung“ ein Paradigmenwechsel eingeleitet werden soll. Die einschlägigen Ausführungen des Gesetzentwurfs sind zwar recht diffus, but anyway: Eine grundlegende Reform sollte es sein. Was ergibt sich daraus für die Aufgabe der neuen Kommission? Beziehungsweise was ist ihre Funktion für die Regierung und den neuen Minister? Auf diese Fragen kommen wir am Schluss zurück.
Vorbilder
Auch in früheren Zeiten gab es Regierungskommissionen. Unter Kanzler Gerhard Schröder gab es z.B. die Rürup-Kommission und die Hartz-Kommission. Die Rürup-Kommission hat uns die bis heute andauernde Grundsatzdiskussion ‚Bürgerversicherung versus Kopfpauschale‘ geschenkt, die quicklebendig ist. Das Konzept der Bürgerversicherung ist seitdem ein Dauerbrenner für die SPD, die LINKE und die GRÜNEN. Vor wenigen Tagen hat Bundeskanzler Friedrich Merz ihren Befürwortern mit einer unbedachten Äußerung ein wunderbares Angebot gemacht. Statt sich einen Solidarbeitrag der privaten Pflegeversicherung für die SPV mühsam abringen zu lassen (z.B. gegen die Zustimmung der SPD zu einer schrittweisen Abkehr von der abschlagsfreien Rente mit 45 Beitragsjahren), hat Merz dem Koalitionspartner gleich die ganze Privatversicherung auf dem Silbertablett serviert.[3] Statt zu regieren, ist die Union seitdem damit beschäftigt, die Dinge wieder zurechtzurücken und die Scherben zu kitten. Aber auch die Kopfpauschale kommt immer wieder in die Debatte.[4]
Im Bereich der Krankenversicherung hatte sich die Rürup-Kommission mit der o.g. Kontroverse weitgehend blockiert. Bei der Rente war sie dagegen recht erfolgreich; so hat sie den Ausgangspunkt für die Erhöhung des Renteneintrittsalters gesetzt und mit der Rürup-Rente ein weiteres Element kapitalgedeckter Altersversorgung angestoßen. Die Hartz-Kommission („Kommission moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“) hat tiefgreifende Reformen und einen grundlegenden Umbau der Bundesanstalt für Arbeit eingeleitet.
Auch die von Minister Karl Lauterbach 2022 berufene „Regierungskommission für eine moderne und bedarfsgerechte Krankenhausversorgung“ hat die Krankenhausreform angestoßen und begleitet. Auch wenn wichtige Vorschläge (etwa die Level-Einteilung der Kliniken) nicht umgesetzt wurden, so hat der zentrale Vorschlag doch die Reform geprägt: Neuordnung der Krankenhaus-Planung auf der Grundlage von (bundeseinheitlichen) Leistungsgruppen mit definierten Qualitätskriterien.
Aktuelle Kommissionen
Bei den aktuellen Kommissionen der Bundesregierung sieht die Zwischenbilanz dagegen anders aus. Die Rentenkommission hat im Juni ihr Konzept vorgelegt, das ein politisch ausgewogener und in der Koalition umsetzbarer Vorschlag sein sollte. Das musste ein fragiles Gebilde sein, obwohl es zunächst von allen Seiten gelobt wurde. Der Zeitpunkt der Veröffentlichung war jedoch sicher nicht besonders klug gewählt. Vor der Sommerpause und drei kritischen Landtagswahlen war das „Fenster der Möglichkeiten“ breit geöffnet, alle Vorschläge zu zerreden. Die angedachten Maßnahmen waren willkommene Wahlkampfmunition für die Radikalen von Links und Rechts. Auch die zuständige Ministerin, der mit dem unglücklichen Timing zu viel Zeit gelassen wurde, hat sich engagiert am Zweifel-Säen beteiligt. Wenn den Parteiführungen in Zeiten kritischer Wahlen die Autorität fehlt, fliehen die Funktionäre der zweiten Reihe nach allen Seiten. Das gilt auch für Ministerpräsidenten und Ministerpräsidentinnen.
Es gilt die Parole: Rette sich wer kann! Die Kritik richtet sich vor allem auf die zentralen Vorschläge zur Erhöhung des Renteneintrittsalters und die Abschaffung der Rente nach 45 Beitragsjahren. Selbst die (überfällige) Organisationsreform der Deutschen Rentenversicherung stößt inzwischen auf föderalistischen Widerstand.[5] Nach allen Rufen zu „Gerechtigkeitschecks“ (u.a. von Söder/Holetschek) und der erfolgreichen Distanzierung der Ministerpräsidentin von Mecklenburg-Vorpommern von ihrer Partei ist das Konzept der Rentenkommission ein Scherbenhaufen.
Auch die Vorschläge der Finanzkommission Gesundheit (FKG) waren bei Lichte besehen längst nicht so erfolgreich, wie es die Koalitionspolitiker (zunächst) beschworen haben. Finanziell ergiebig waren von den 66 Maßnahmen mit angeblich 42 Mrd. „Einsparpotential“ (2027) vor allem diejenigen, die (mit zusätzlichen Steuermitteln) umfinanzieren oder Beiträge erhöhen: Da kamen auch wieder die „alten Hüte der GKV“ ins Spiel: die Gesundheitskosten der Bürgergeldbezieher aus Steuermitteln zu erstatten (12 Mrd.), die Forderung nach einer Dynamisierung des Bundeszuschusses (0,5 Mrd.) und der Vorschlag zu diversen Steuererhöhungen (ca. 2 Mrd.). Hinzu kamen die Vorschläge zur Erhöhung der Zuzahlungen (1,9 Mrd.), zur Abschaffung der beitragsfreien Ehegatten-Mitversicherung (3,5 Mrd.) und zur Erhöhung des Beitrags auf Minijobs (1,3 Mrd.). Mehr als die Hälfte der prognostizierten Effekte bezieht sich damit auf Punkte, die die Einnahmen der GKV erhöhen sollen. Und angesichts der Nöte des Finanzministers von vornherein politisch aussichtlos waren. Der Fetisch, der unberührt (stabil!) bleiben sollte, war nur der allgemeine Beitragssatz[6].
Ansonsten effektiv waren nur die generelle Budgetierung (5,5 Mrd.) und der dynamisierte Herstellerabschlag bei den Arzneimitteln (2,3 Mrd.). Das waren Ideen, die der Kommission mit höchster Wahrscheinlichkeit vom BMG ins (informelle) Aufgabenheft geschrieben wurden. Wenn man „sparen“ muss, ist der Rasenmäher bzw. der allgemeine Kostendeckel das (scheinbar[7]) gerechteste Instrument. Darüber hinaus gab es viel „Kleinpfiff“ und Symbolpolitik. Was die Referate im Ministerium „immer schon mal in einem geeigneten Gesetz“ dranhängen wollten.
Dass die Vorschläge der FKG – im Unterschied zur Renten-Kommission – kein „politisch“ ausbalanciertes Konzept waren, sondern ein Auswahl-Angebot an das BMG bzw. die Koalition, wurde offen ausgesprochen. Ministerin Warken hat schon beim Referentenentwurf des Beitragssatzstabilisierungsgesetzes (BStabG) von dieser Auswahlmöglichkeit ausgiebig Gebrauch gemacht. Umgesetzt wurden 43 Maßnahmen der FKG (12 in „angepasster Version“) und 14 „weitere“ (Hintergrundpapier des BMG vom 16.04.2026).
Wie der FKG-Vorschlag zerrupft wird
Das war jedoch nur der Anfang. Schon in der Kabinettsfassung und erst recht im „parlamentarischen Verfahren“ wurden die angestrebten finanziellen Wirkungen des BStabG ziemlich eingedampft. Übrig geblieben ist ein Gesetz, das nur noch 18,8 Mrd. Euro für die GKV als Entlastung erbringt. Damit kann es schon kaum mehr die (im Juli nach oben aktualisierten) Defizit-Prognosen der Krankenkassen für das Jahr 2027 auffangen. Von Beitragssatzstabilität für weitere Jahre ist kaum mehr die Rede. Im Bundesrat und bei der Verabschiedung im Bundestag am 10. Juli sind weitere Zusagen gemacht worden, die die Wirkung des Gesetzes abschwächen. Im sog. „Follow-up-Prozess“ zum BStabG sollen die Entschließungen des Bundestages, die die Verabschiedung in der 2./3. Lesung erst ermöglicht haben, umgesetzt werden. Dabei geht es insbesondere um die Verbesserung der Vergütung psychotherapeutischer Leistungen (Beschlussempfehlung, BT-Drs. 21/7016). Noch gravierender sind die kostenträchtigen Zusagen in der Protokollerklärung der Bundesregierung im Bundesrat, die die Anrufung des Vermittlungsausschusses abwenden sollten (550 Mio. Euro mehr für die Krankenhäuser und „Standortklausel“ für die Pharmaindustrie, BR-Drs. 256/26). Hinzu kommt auf Wunsch der SPD-Fraktion die Rücknahme der Streichung des Fixkostendegressionsabschlags bei den Hausärzten, d.h. faktisch ihre komplette Entbudgetierung.
Die Umsetzung dieser Punkte, die zeitweise als „Beitragssatzstabilisierungsgesetz II“ etikettiert wurde, erfolgt nun durch Änderungsanträge, die als Anhang zur Notfallversorgung durchs Parlament gehen sollen. In der Übersicht des BMG zu diesen Anträgen fehlt noch die angekündigte Absenkung der Hybrid-DRGs und die Reduktion der Kinderkrankengeld-Tage. Die für die GKV kostenträchtige Umsetzung der „Standortklausel“ für die Pharmaindustrie ist offenbar ein ganz eigenes Gesetzesprojekt der Regierung.
Zweite Stufe der FKG
Im Ergebnis findet sich die (ohnehin nicht allzu große) Kreativität der FKG in der verabschiedeten Fassung des Gesetzes (und den „follow-up“-Maßnahmen) kaum mehr wieder. Nun richtet sich die Hoffnung auf den zweiten Teil der Aufgaben der Kommission. Mitte Dezember soll sie Vorschläge zu sog. „Strukturreformen“ im Gesundheitswesen vorlegen, die das System dauerhaft finanzierbar halten. Unter Strukturreformen werden im Allgemeinen verstanden: die Krankenhausreform, die Notfallversorgung und die Einführung der Primärversorgung. Bei der Krankenhausreform sind die Länder am Zug mit der (je nach Bedarf verwässerten) Umsetzung. Die Reform der Notfallversorgung steht im Bundestag vor der 2./3. Lesung. Und zur Primärversorgung soll im November ein erster Referentenentwurf vorgelegt werden, ohne die Stellungnahme der FKG abzuwarten. Was hat die FKG dann noch zu bieten? Was erwartet man sich noch an grundsätzlichen Vorschlägen und Überlegungen von diesem Gremium?
Auskunft gibt der Fragenkatalog, den die FKG Ende Juli an alle Krankenkassen verschickt hat. Da gibt es fünf Fragen zur Prävention und Gesundheitskompetenz: ein Komplex der weichen Themen, der seit Jahrzehnten Spielwiese der Menschen guten Willens ist. Der ewige Hoffnungslauf des Sisyphos. Interessanter ist der Schwerpunktkomplex „Digitale Transformation“, von dem sich die FKG offenbar viel verspricht. Allerdings stellt sie dazu überwiegend allgemeine Fragen, die zum Zeitpunkt ihres Berichts bereits eine (Teil-)Antwort erfahren haben werden. Dann nämlich sollte das Gesetz für digitale Innovation im Gesundheitswesen (GeDIG) bereits verabschiedet sein. Es wertet die Funktionen der elektronischen Gesundheitsakte auf, etabliert die elektronischen Überweisungswege und beauftragt die Entwicklung der digitalen Ersteinschätzung etc. Die FKG kommt hier in jedem Fall zu spät. Der dritte Komplex betrifft den Wettbewerb der Krankenkassen und fragt vor allem nach der künftigen Rolle von Selektivverträgen. Da wird ein totes Pferd geritten: Die Politik hat in den vergangenen Jahrzehnten hinreichend verdeutlicht, dass sie die Vielfalt eines Selektivvertrags-Wettbewerbs verabscheut.
Wie aus solchen Themen und dem erwartbaren Frage-Antwort-Spiel sinnvolle Perspektiven für die Stabilisierung der GKV erwachsen sollen, ist völlig schleierhaft.
Vorbereitung der Pflegereform
Auch zur Pflegereform gab es zwar keine Kommission, aber eine hochkarätige Bund-Länder-AG. Die im Dezember 2025 zwar keinen echten Reformvorschlag vorgelegt, sondern für alle möglichen Reform-Ansätze eine Art Buffet präsentiert hat.[8] Alle denkbaren Optionen wurden da mit ihren Für und Wider schon einmal vordiskutiert. Außerdem gibt es das vom BMG beauftragte IGES-Gutachten, das alle „Stellschrauben für die künftige Finanzierung der Pflegeversicherung“ mit Modellrechnungen hinterlegt.[9] Was soll jetzt die neue Kommission? Zur Aufbereitung von Sachfragen steht ihr alles Material zur Verfügung. Die Vorbereitung von Entscheidungen wird die Expertenkommission jedoch überfordern. Soll sie gruppentherapeutische Wirkung für die Koalition bieten?
Wozu soll die neue Kommission dem Minister dienen?
Wenn man nach den allgemeinen Funktionen des „Regierens mit Kommissionen“ fragt[10], kommt man auf vier (nicht überschneidungsfreie) Aspekte:
Einbringen von Fachwissen, Sondierung und Sortierung des Themenfeldes: In kaum einem sozialpolitischen Themenfeld wurde – wie erwähnt – schon so viel Vorarbeit geleistet. Hier sei nur ein meist übergangener Aspekt hinzugefügt: Jede Einberufung einer Expertenkommission bedeutet auch eine Demütigung der entsprechenden Fachabteilung des zuständigen Ministeriums.
Legitimation des Regierungshandelns: Wo es auf (unangenehme) Entscheidungen ankommt, gibt ein Wissenschaftlergremium wenig Hilfe. Das hat Ministerin Warken beim BStabG gemerkt: Den Versuch, das Gesetz durch die Vorarbeiten der FKG zu rechtfertigen, hat sie schon nach wenigen Wochen aufgegeben. Umso wichtiger ist die dritte Funktion.
Zeitgewinn und Atempause: Für Ministerin Warken, die sich völlig neu in ihrem Ressort orientieren musste, bot die FKG eine gewisse „Schonfrist“ zur Einarbeitung. Diese Chance hat ihr Nachfolger nicht. Angesichts der akuten Krise der SPV und des davon bestimmten Zeitplans der Kommission kann von „Atempause“ kaum die Rede sein. Statt der traditionellen Weihnachtsruhe der Politik wird es hektische Bemühungen um die Empfehlungen des Kommissions-Berichts geben.
Probehandeln und Probeabstimmungen: Das ist bereits bei der Rentenkommission gescheitert. Wie bereits erwähnt, wird die Pflege-Kommission mit der Entscheidungsvorbereitung überfordert. Denn die fundamentale Kontroverse steht ja schon vor der Arbeit der Kommission und entzündet sich nicht erst an ihren Ergebnissen.
Ergebnis und Fazit
Was ist die Lehre? Wer Kommissionen einrichtet, wird die nächste Wahl verlieren? Vielleicht sollte man lieber den Kommissionen schon selbst den „Gerechtigkeitscheck“ ins Auftragsbuch schreiben? Bei der Rentenkommission wurde das ansatzweise versucht, aber die drei entsandten Bundestagsabgeordneten haben offenbar zur Einbindung der Koalitionsfraktionen (und erst ihrer Parteien) nicht ausgereicht. Oder wäre es eine gute Idee, die Koalitionsfraktionen schon vor der Präsentation eines Gesetzentwurfs einzubinden und die Zustimmungsfähigkeit zu prüfen? Man hörte ja immer wieder von den Abgeordneten, sie seien „gespannt“ auf das, was aus dem BMG wohl komme, also auf das Beitragssatzstabilisierungsgesetz, jetzt auf den Regierungsentwurf zur Pflege, auf den Entwurf zur Primärversorgung etc. So als hätten die Mitglieder der Regierungsfraktionen mit der Regierung nichts zu tun. Schließlich fragt man sich, warum das Kabinett (der Koalition) Gesetzentwürfen zustimmt, die schon kurz danach von ihren Fraktionen (und den Ländern) in zentralen Punkten zerrissen werden. Wäre es nicht klug, die fachspezifischen Koalitionsverhandlungen (und die Abstimmung mit den Ländern) vorzuziehen, statt das Schiff der Gesetzgebung jeweils zum Schluss der Reise mit zerfetzten Segeln und als halbes Wrack in den Hafen zu bringen?
Es ist außerdem keine gute Idee, den „Gerechtigkeitscheck“ erst nach verlorenen Wahlen zu machen. Das bestätigt nämlich den Eindruck, von den Extremen links und rechts getrieben zu sein. Und dass man erst durch sie zur Rücknahme der Beschwernisse für den „normalen“ Bürger findet. Das war im konkreten Fall besonders kurzsichtig, weil die Ergebnisse der Landtagswahlen ja seit Monaten weitgehend zutreffend vorhergesagt wurden. Wenn der Bundesregierung dann einen Tag vor den Wahlen in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern der „Tankrabatt“ einfällt, war das einfach zu spät, um noch irgendetwas für die Koalitionsparteien zu retten.
Das Grundsatzproblem ist: Worüber man sich schon im Koalitionsvertrag nicht einigen konnte, wird in Kommissionen verschoben. Die aufgeschobenen Konflikte werden im Streit um die Kommissionsergebnisse nachgeholt. Und das mindestens drei Mal: Vor dem Kabinettsbeschluss, vor der 2./3.Lesung im Bundestag und vor der abschließenden Befassung im Bundesrat. Das führt letztlich zu der Konsequenz, dass – so ist der öffenltiche Eindruck – Gesetze zwar verabschiedet werden, aber schon bei ihrer Verabschiedung bzw. einige Wochen danach in wesentlichen Bestandteilen zurückgenommen werden. Kaum etwas schwächt das Vertrauen in Regierungshandeln mehr.
Wenn man die Sache trotz allem optimistisch betrachten will, kann man es mit dem TK-Chef Jens Baas halten: „Für die langfristige Reform (der Pflege) setzt die Bundesregierung nun auf eine Expertenkommission. Sie braucht einen klaren Auftrag, eine sinnvolle Zusammensetzung und einen verbindlichen Zeitplan. Vor allem aber müssen aus ihren Vorschlägen schnell politische Entscheidungen werden.“[11] Nicht falsch, aber nun ja.
Nicht nur der Kompromiss gehört zur Demokratie, wie man immer wieder hört. Sondern auch seine weniger schöne Kehrseite, nämlich das Pokern auf den letzten Metern. Das wird erbarmungslos, wenn nicht nur die Koalitionspartner unterschiedliche Ziele haben, sondern sich die Parteien schon intern nicht einig sind. Die Förderung der Wirtschaft durch stabile Beitragssätze und die Beibehaltung (bzw. sogar Ausweitung) aller Sozialleistungen: Das wäre die Quadratur des Kreises.
Das Regieren in Koalitionen und im Mehrebenensystem des Föderalismus stößt offenbar an seine Grenzen. Vielleicht sollte man zu diesem Problem eine Kommission einrichten, die Empfehlungen erarbeitet, wie man ohne Kommissionen zu Entscheidungen findet und sie auch durchhält. Und eine weitere Föderalismus-Kommission; die letzten beiden (2003-2007)[12] waren immerhin relativ erfolgreich.
